[06.09.2012 14:46:58] | | Вчера и сегодня в Академии ГПС проходит международная конференция по тематике ПБ, приуроченная к отмечанию 85-летия учреждения ГПН как системы надзора. Наверняка с российской стороны докладчики будут "изливать елей" во славу 123-ФЗ, основного базисного "достижения" МЧС в области обеспечения ПБ за последние 5-7 лет. О сущности этого законодательного "выкидыша" здесь говорилось уже изрядно, поэтому полагаю недостойным открывать еще одну ветку для его обсуждения.
Попалась тут невзначай "на глаза" неустаревшая, по моему мнению(несмотря на внесенные изменения в 123-ФЗ!), статья в "СГ" бывшего коллеги-нормативщика на тему "неописуемых достоинств" 123-ФЗ и его последствий. К сожалению, формат самой газеты не позволяет сделать ссылку на эту статью, поэтому полагаю уместным разместить ее ксерокопию ИМЕННО в противовес звучащим дифирамбам по случаю юбилея ГПН.
ПОЛИТИКА “ДВОЙНЫХ СТАНДАРТОВ” ВРЕДИТ ПОЖАРНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
№20 (10187) - 18 мая 2012 г. - Строительная Газета
Владимир ТИМОШИН, инженер пожарной безопасности,
член-корреспондент Всемирной академии наук комплексной безопасности,эксперт в области пожарной безопасности.
Как известно, одной из самых важных проблем является обеспечение надежной пожарной безопасности. Но, к сожалению, в действующей в нынешней системе нормативно-правового регулирования области пожарной безопасности фактически узаконилась политика «двойных; стандартов». А это очень вредит делу. В чем причина и почему так происходит?
Самая главная беда сложившейся ситуации состоит в противоречивости двух законов, определяющих особенности технического регулирования в области обеспечения пожарной безопасности (Федеральный закон от 30 декабря 2009 года № 384 «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» и Федеральный закон от 22 июля 2008 года № 123 «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности»). Фактически они-то и узаконили политику «двойных стандартов».
В каждом из этих документов определены свой подход к обеспечению пожарной безопасности и свой уровень требований, изложенных в актуализированных редакциях СНиПов и стандартах, нормативных документах по пожарной безопасности. Это позволяет организациям, осуществляющим экспертизу, надзорные и иные функции, связанные с согласованием, настаивать на тех требованиях, которые, по их мнению, считаются главными или наиболее важными. Доказать что-либо обратное в большинстве случаев просто невозможно. Вам просто говорят: «Обращайтесь к разработчикам». Значит, в Государственную Думу?
Для примера посмотрим на проблему с разработкой и согласованием Специальных технических условий на проектирование противопожарной защиты объектов капитального строительства (далее СТУ).
Согласно ч. 2 ст. 78 ФЗ-123, эти условия должны разрабатываться только на здания, на которые отсутствуют нормативные требования пожарной безопасности. При наличии в проектной документации отступлений от требований пожарной безопасности на основании ч. 3 ст. 6 ФЗ-123 достаточно выполнить расчет пожарного риска, не разрабатывая СТУ. Это по закону! А на деле приходится сталкиваться с тем, что организации экспертизы требуют разработать СТУ. В противном случае это якобы противоречит действующему законодательству. Какому законодательству?
Как известно, по закону (ст.6 ФЗ-123) пожарная безопасность объекта считается обеспеченной, если в полном объеме выполнены обязательные требования, установленные федеральными законами о технических регламентах. Но нельзя же при этом забывать, что доказательные базы ФЗ-123 и ФЗ-384 совершенно разные (см. ст. 6 ФЗ-123 и ч. 2 ст. 5 ФЗ-384). И принципы разработки СТУ тоже разные (см. ч. 8 ст. 6 ФЗ-384). Ссылки на Приказ МЧС РФ от 16 марта 2007 года № 141 также неуместны, так как он противоречит ФЗ-123. Противоречия заключаются в самом законе, но ст. 6 является основополагающей в вопросе обеспечения пожарной безопасности.
Для чего все смешивать в одну кучу? Должна же быть хоть какая-то логика. Ведь и разработка СТУ, и их согласование занимают немало времени и требуют дополнительных капиталовложений, не предусмотренных сметой на строительство. Очень сложно доказывать инвесторам необходимость выполнения требований, предъявляемых экспертами.
Вообще ситуация с СТУ в последнее время становится все более запутанной и непонятной, особенно после выхода Административного регламента МЧС РФ по СТУ. Теперь вообще непонятно, когда надо делать СТУ, а когда нет и что они должны из себя представлять.
Так, в Приложении № 2 к данному документу одним из вариантов подтверждения обеспечения пожарной безопасности на объекте защиты является разработка СТУ, которые должны содержать комплекс инженерно-технических и организационных мероприятий для подтверждения соответствия ФЗ-123. А при наличии отступлений от требований нормативных документов по пожарной безопасности — комплекс инженерно-технических и организационных мероприятий, используемых в качестве исходных данных для определения расчетных величин пожарного риска, подтвержденный расчетом пожарного риска.
Что представляет собой комплекс мероприятий, который необходимо разработать, чтобы подтвердить соответствие ФЗ-123? Выполнение в полном объеме закона — это понятно, а что значит подтверждение? Как и каким образом разработчик должен доказать, что он выполняет закон? Представлением дополнительных расчетов, результатов исследований или каким-то иным способом?
Далее, не совсем ясно, как комплекс мероприятий может использоваться в качестве исходных данных для расчета пожарных рисков. Ведь даже в части IV п. 21 Приложения к приказу МЧС РФ от 30 июня 2009 года № 382 указано, что данные мероприятия предусматриваются (разрабатываются) при превышении расчетной величины индивидуального пожарного риска!
Не проще ли было в дополнение к первым двум вариантам просто дать ссылку на ч, 2 ст. 78 ФЭ-123 и не вводить в заблуждение и так уже окончательно запутавшихся проектировщиков?!
Не менее важная проблема связана и с определением критериев, по которым принимается решение о необходимости разработки СТУ.
Почему, например, необходимо делать их для зданий с многосветными пространствами (атриумами), если в подпункте д п. 7.2 СП 7.13130.2009 прописаны конкретные требования к устройству систем дымоудаления к атриумам? Или в отношении подземных автостоянок с использованием двухуровневых механизированных парковочных систем для хранения автотранспорта? Ведь ни в СНиП 21-02-99, ни в СП 4.13130.2009 не сказано об обязательном хранении автомобилей именно, в один ярус. Кроме того, даже в п. 5.24 СНиП 21-02-99 четко прописано, что параметры мест для хранения автомобилей (именно автомобилей, а не машиномест) определяются проектом.
Можно понять необходимость разработки СТУ для зданий с двумя и более подземными этажами (исключая подземные автостоянки), зданиями высотой более 75м (жилые здания) и 50м (общественные здания), а также для уникальных зданий по ст. 48 Градостроительного кодекса, но для чего требовать СТУ для зданий с атриумами и автостоянками с парковочными системами? Только в Москве здания с атриумами строятся с 1991 года, когда вышел МГСН 1-91 «Многофункциональные здания и комплексы» (в 1994 году МГСН 4.04-94), а двухуровневые механизированные парковочные системы, также не первый год применяются в автостоянках. Накоплен просто колоссальный опыт не только в проектировании, но и в строительстве такого типа объектов, и уже пора разработать по ним своды правил.
Следующий вопрос. Особенности применения положений ФЗ-123, нормативных документов по пожарной безопасности (далее СП ПБ и СТ ПБ) и актуализированных редакций СНиПов при проектировании.
О положительных и отрицательных сторонах ФЗ-123 много было сказано и написано. Хотел бы остановиться на редакции отдельных положений, допускающих их неоднозначную трактовку.
Вот некоторые из них. Разве можно в одной статье (ст. 6) указывать, что выполнение СП ПБ не обязательно при расчете пожарного риска, а в других статьях требовать их обязательного исполнения (ч. 10 ст. 83, ч. 3 ст. 86, ч. 1 ст. 91)? Как обеспечить подъезды пожарных автомобилей, например, к зданиям общеобразовательных учреждений, лечебных учреждений со стационаром (при высоте 18 м и более): с двух продольных сторон или со всех? Подпункты 1 и 2 ч.1 ст. 67 требуют и так, и так! Или каким образом можно выполнить сквозной проход в здании при его длине 100 м и более через лестничные клетки, если ширина здания 20-30 метров? Или применение ст. 53, когда эксперты фактически могут требовать одновременно применение двух способов обоснования обеспечения безопасной эвакуации людей, - и выполнение СП ПБ, и проведение расчетов эвакуации.
Особенно интересна позиция некоторых экспертов по определению высоты здания и необходимости устройства выходов на кровлю. Теперь оказывается, что высота здания определяется не разностью отметок поверхности проезда для пожарных автомашин и нижней границы открывающегося проема в наружной стене верхнего этажа (не технического), а по высоте до карниза кровли или верха наружной стены. Основание - ч. 2 ст. 90. Более чем странно, ведь там указано требование только о необходимости устройства выходов на кровлю при высоте здания в 10 метров и более, что никак не является показателем его высоты: Тем более и в СП 1.13130.2009, и в СНиП 31-06-2009 даются четкие формулировки высо¬ты здания.
Не менее интересная ситуация складывается с применением СП ПБ и СНиПов.
Любопытно, как быть проектировщикам с проектированием общежитий квартирного типа? По Ф3-123 они относятся к классу функциональной пожарной, опасности Ф 1.2 (общежития), а СП 54.13330.2011 рассматривает их как жилые здания. Соответственно и требования к данным зданиям совершенно разные, начиная от обеспечения путями эвакуации и заканчивая устройством систем противопожарной защиты. Что делать в такой ситуации проектировщику и как объяснить инвестору, что это нежилое здание и в нем необходимо предусмотреть и внутренний противопожарный водопровод (независимо от высоты), и автоматическое пожаротушение во всех помещениях (при высоте более 30 метров), и другие мероприятия, согласно СП ПБ? А если уже данное здание запроектировано, то как решать вопросы с экспертизой?
Немного странная ситуация складывается и с проектированием как общественных, так и административных и бытовых зданий. Согласно СП2.13130.2009, при их высоте 50 метров и более должны разраба¬тываться СТУ, а на основании СП 44.13330.2011 и СНиП 31-06-2009 — только при высоте 55 метров и более. Как не запутаться в такой коллизии?
Таким образом, мы видим, насколько противоречивы не только законы и их положения, но и сами нормативные документы, включая СП ПБ и СНиПы, иные подзаконные акты. Все это в конечном итоге позволяет экспертам и сотрудникам организаций, осуществляющих надзорные и иные функции, по своему усмотрению не просто трактовать правила пожарной безопасности, но и требовать выполнение тех решений, которые «по их мнению» являются правильными. Именно поэтому среди экспертов так широко распространена практика требования от проектировщиков сведений, документов (в том числе это касается и справок о времени прибытия пожарных подразделений к объекту), различных разъяснений и заключений, необходимых для проведения экспертизы, что противоречит п. 32 Положения к Постановлению Правительства РФ об организации государственной экспертизы. Все это значительно усложняет процедуру согласования и соответственно влечет расходы, не заложенные в смете, на получение разного рода документов.
Самое интересное то, что даже представляемые проектировщиками заключения, выданные государственными органами исполнительной власти, очень часто экспертами подвергаются сомнению. Однако от направления запроса в данные организации государственные эксперты воздерживаются, требуя от проектировщиков или самим повторно обратиться в государственный орган, или обращаться в иные организации. Особенно это характерно для СТУ и расчетов пожарных рисков, прошедших согласование в МЧС РФ (в том числе в Академии государственной противопожарной службы или во ВНИИПО). Иногда даже приходится обращаться в Минрегион РФ.
Все это было бы смешно, когда бы не было так грустно. Вы посмотрите — сегодня прохождение экспертизы равносильно маленькой «ядерной войне». По ее результатам от задуманного проекта практически ничего не остается, и это при том, еще раз повторюсь, что в основном принятые решения не противоречат требованиям действующего законодательства! Но самое интересное — это реакция проектировщиков и инвесторов: сделаем, как хочет эксперт, главное — согласовать. Все равно на стадии рабочей документации вернемся к исходному варианту. Стройнадзору же на стадии строительства приходится повторно отправлять документацию на экспертизу, так как непонятно, кто и каким образом имеет право оценивать, насколько принятые изменения влияют на конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности здания (ч. 3 ст. 49 Градостроительного кодекса РФ).
Такое положение дел с согласованием проектной документации абсолютно ненормальное. Необходимо в корне изменять систему взаимодействия эксперт — проектировщик. Они не должны быть врагами, так как, по сути, делают общую работу, направленную на обеспечение безопасности граждан России. Вопросы же соблюдения законности относятся больше к компетенции прокуратуры.
Конечно, очень многие надеялись, что готовящиеся изменения в про¬ект ФЗ-123 смогут хоть как-то изменить ситуацию к лучшему, разрешить существующие противоречия с другими Техническими регламентами. Однако проект Федерального закона № 606451-5 «О внесении изменений в Федеральный закон «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности», рассмотренный и принятый Госдумой в первом чтении, несмотря на его положительные стороны (исключение отдельных норм прямого действия, введение новых понятий и дополнительных требований, связанных с необходимостью повышения уровня пожарной безопасности в стране, и т.п.), кардинальных изменений в существующую систему нормативно-правового регулирования в области пожарной безопасности так и не внесет,
К сожалению, мы опять видим документ, содержащий хоть и сокращенные, но все-таки нормы прямого действия, а также конкретные требования, не позволяющие проектировщикам рассматривать различные варианты противопожарной защиты (то есть фактически отсутствие гибкого подхода к нормированию). В этом документе есть и взаимоисключающие положения по выполнению СП ПБ и расчетов пожарных рисков (ст. 6, ч. 10 ст. 83, ч. 3 ст. 86, ч. 2 ст. 89, ч. 1 ст. 91); все ту же ст, 53.
Кроме того, так и остается непонятным, как же обеспечить пожар¬ную безопасность?
Согласно ст. 6 проекта закона, она считается обеспеченной, при выполнении в полном объеме требований пожарной безопасности, установленных техническими регламентами, принятыми в соответствии с Федеральным законом «О техническом регулировании», а также или при проведении расчета пожарного риска, или при выполнении требований, изложенных в нормативных докумен¬тах по пожарной безопасности.
Значит, получается, что мы опять обязаны выполнять требования и Ф3-123, и ФЗ-384 или все-таки одного из них? Разве нельзя было, как в ФЗ-384 (ст. 6), при определении принципов обеспечения безопасности использовать подход, основанный на альтернативной основе (например, выполнение ФЗ-123 и расчет риска, ФЗ-123 и СП ПБ и СТ ПБ, Ф3-384 и т. п.). Мне кажется, что предложенная формулировка опять запутает проектировщиков.
Как применять требования ФЗ-123 на здания и сооружения, построенные до введения в действие данного закона?
Согласно ст. 4 проекта закона, к зданию, сданному в эксплуатацию до введения ФЗ-123, не предъявляются требования данного за¬кона, если положениями Ф3-123 устанавливаются более высокие требования пожарной безопасности, чем требования, действовавшие до его вступления в силу.
Очень интересная трактовка. Кто же и каким образом будет определять, насколько высоки требования 123-Ф8? Как быть с объектами культурного наследия, на которых планируется проведение работ по реставрации и реконструкции? Очень часто планово-реставрационным заданием предписывается обязательное сохранение в первозданном виде фасадов или восстановление внутренней исторической планировки интерьеров, что подразумевает под собой невозможность устройства выходов из подвала, изолированных от надземной части здания, устройство открытых лестниц, связывающих более двух уровней, невозможность устройства систем противопожарной защиты и т. п. Как быть в такой ситуации? Какие действовавшие ранее нормы использовать — которые действовали до 1917 года или до введения ФЗ-123? Если до введения ФЗ-123, то при отступлениях от них (п. 1.6 СНиП 21-01-97*) мы должны разработать компенсирующие мероприятия и согласовать их с МЧС РФ и с Минрегионом РФ. Однако сделать это нельзя, так как, согласно Административному регламенту по СТУ, МЧС РФ имеет право рассматривать и согласовывать только СТУ, разработанные при отсутствии нормативных требований, как и Минрегион (см. выше). Да и расчет пожарного риска мы также не можем выполнить — на основании ч.3 ст.6 проекта закона он не проводится. Опять тупик?
Любая проблема разрешима, если есть желание ее решить! Выход я вижу только один — разработка СП ПБ, но при этом и сам ФЗ-123 должен содержать минимальные требования.
В заключение хотелось бы отметить, что поднятый в статье перечень проблем далеко не полный. Существующая система нормативно-правового регулирования в области пожарной безопасности просто нуждается в кардинальном реформировании. И от всех нас, кто связан с вопросами обеспечения пожарной безопасности, зависит, насколько эффективной и жизнеспособной она будет в будущем.
|